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宅基地房屋及其土地使用权该如何处理

来源:互联网  作者:未知  时间:2017-04-18 00:00


  引言:我国土地管理法规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业的建设。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

  一、问题的引出

  有这样一则案例:徐某与王某系同事关系,2007年,徐某因做生意向王某借款10万元整,双方约定了还款期限。后由于徐某未按约定履行义务,王某将徐某告上法庭。经法院调解,双方达成还款协议。调解协议约定的期限到期后,徐某以无能力偿还为由拒绝履行义务。王某于是向人民法院申请强制执行。执行中,法院查明,徐某系农民,在城镇居住,家里除一些普通的生活用品和电器外,无其他贵重财产,经向银行查询,也无存款可供执行。经查,徐某所住房屋系去年在城镇购买的商品房,价值约15万元,并且其在原居住村内有一块闲置的宅基地,价值约6万余元。因此,王某向法院申请要求拍卖徐某在农村的宅基地上的房屋以偿还债务。

  对于此案,若拍卖宅基地上的房屋,就必然涉及到对宅基地使用权能否随房屋一并转让的问题。由于我国法律未明确规定对农村宅基地使用权可以任意转让。因此,如何对宅基地使用权执行成为执行实践中有争议的问题。

  二、对农村宅基地使用权能否执行的意见分歧

  本案主要是涉及能否执行宅基地使用权的问题。在理论界形成如下不同的意见。

  第一种意见认为,应严格限制宅基地使用权的转让。宅基地使用权不同于土地使用权,土地使用权在交易市场可以自由转让,双方之间是等价交换关系。而宅基地使用权则是农村集体无偿让与其成员的,带有人身依附性和福利性质。如允许转让,则会造成进城的农民流离失所。同时我国土地管理法第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。该条明确规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

  第二种意见认为,可以执行宅基地的使用权。理由是:宅基地使用权属于用益物权,既然是用益物权,就会存在被他人占有、使用和受益的可能性。虽然现行的法律保护了农民的基本生存权,但是由于土地流通的限制束缚了农村经济区域的发展,同时也造成了城市的发展处于瓶颈状态。因此,应当支持宅基地使用权的自由转让。

  第三种意见认为,应当允许宅基地使用权有限制地转让。因为既然宅基地上的房屋所有权可以转让,而“地随房走”是我国目前法律上通用的一种做法,因此就意味着宅基地使用权也可以转让。同时,宅基地使用权作为一种财产权利,具有一定的身份性质,即宅基地使用权与农村集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的,这是宅基地使用权的固有属性。因此,在遵循宅基地使用权固有属性的基础上,可以允许宅基地在农村集体经济组织成员之间自由转让。

  三、我国物权法等相关法律、法规关于宅基地使用权转让的价值规定

  我国物权法在第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”目前,我国农村社会保障体系尚未全面建立。农民一户只有一处宅基地,这一点与城市居民是不同的。农民一旦失去住房及其宅基地,将会丧失基本生存条件,影响社会稳定。所以,物权法规避了实践中城镇和乡村之间土地流转的做法,代之以的是通过授权性的规范来处理。

  但是对于农村宅基地房屋的转让问题,部分地方的法规、规章作出了明确的规定,例如,上海市《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则(试行)》规定了依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有权人可以申请宅基地让出。《新疆维吾尔自治区农村宅基地管理办法》第十五条规定:农村村民住宅依法转让、继承、赠与等原因造成集体土地使用权变更的,向原登记机关申请集体土地使用权变更登记,由县(市)人民政府换发《集体土地使用证》。《河北省农村宅基地管理办法》第十四条规定了农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上宅基地的,多余的住宅应当转让。受让住宅的村民必须符合申请宅基地的条件,并依照本办法的规定办理宅基地审批手续。农村村民一户拥有二处以上宅基地并且满二年未转让其多余的住宅的,村民委员会可以向乡(镇)土地管理机构提出收回集体土地使用权的申请,经县(市)土地行政主管部门审查、县(市)人民政府批准后收回,统一安排使用。

  以上相关的地方法规、规章的规定,都有条件地表明了我国是允许宅基地房屋转让的。

  四、执行农村宅基地使用权及其房屋的做法

  一是通过拍卖宅基地房屋来实现。

  但是在拍卖中要指定买受人的范围。即下列人员不得参与拍卖:一是城市居民,国务院国办发[1999]39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”二是同村有房村民,有房村民不能接受同村村民房产的转让,否则违反了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。

  二是通过农村宅基地转国有土地来实现。

  根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条的规定,人民法院执行集体土地使用权时,经与国土资源管理部门取得一致意见后,可以裁定予以处理,但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续,缴纳土地使用权出让金及有关税费。经法院依法强制拍卖、变卖后,农村房屋的买受人可以通过缴纳一定数额的土地出让金的形式,将集体土地转化为国有土地,从而使该农村房屋变成可以自由流转的商品房。

  五、宅基地使用权及其附着物在执行中面临的问题

  (一)农村宅基地使用权转让买卖主体的限制

  我国土地管理法规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业的建设。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定,严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。就宅基地上的房屋不动产而言,宅基地的使用权与房屋的所有权实际形成了分离的局面。因此对于申请执行人而言,若其属于城镇居民或有宅基地而不能办理过户手续的情况,则法院的执行工作会遇到阻力。

  (二)农村村民只能拥有一处宅基地

  土地管理部门严格“一户一宅”的审批,本集体经济组织的成员即使愿意购买,也会受“一户一宅”的限制,无法办理宅基地使用权转移登记手续,使法院对宅基地问题处理不具有可操作性,从而阻碍了法院对宅基地问题的执行工作。

  (三)农村转让宅基地使用权的,不得再申请宅基地

  也就是说,作为一个农民家庭,只能拥有一处宅基地,如果该宅基地能作为执行标的被处分,被执行人就没有机会再申请宅基地。因此,就意味着被执行人面临着无家可归,背井离乡的局面。在我国这样一个传统理念非常强烈的国家,当事人是非常难以接受的,他们会对法院对社会产生极大的抵触情绪,不利于社会的稳定。

  (四)农村社会保障制度的弊端

  相对城市居民而言,农民生活水平还很低,缺乏必要的社会保障,因此,现行农村土地和房产制度尽可能地对农民基本生活予以保护,承担着对农民相当浓厚的社保功能,使农民不致流落于丧失安身之处的境地。农房的社保功能为农房拉起一道保护电网,将本应属于政府的职能转移给了债权人,为被执行人及其所扶养家属提供基本居住条件,应当是社会保障制度的功能,属政府的职责范围。

    (五)农村土地制度的不合时宜

  由于社会经济的发展和农民生活水平的提高,已经有相当一部分农民因经济相对富有,到城里购买商品房并搬到城里居住,于是其原有的在村里的房屋土地闲置,造成土地荒置。而农村宅基地闲置或荒废的深层原因是宅基地的制度设计,即农村土地的产权属性问题。国家土地管理法中规定:农村的责任田、自留地和宅基地归集体所有。也就是说,对于宅基地,农民只有使用权而没有所有权,村民可以通过合法的和不合法的手段,或按历史的惯例和既成事实多占宅基地但无权对宅基地进行自由交易。这就形成了多占有宅基地的收益属于个人,而损失却由集体承担的状况。这种现象类似于经济学里所分析的“公地悲剧”情形。

  因此,如何正确理解当前农村宅基地使用制度,使其既可以发挥土地应有的作用,又便于国家各部门进行相互配合,使土地流转得顺畅,成为当前应该思考的课题。

  六、如何处理执行中的宅基地问题

  笔者认为,要解决现实中法院执行宅基地房屋的困难,可采取以下方法:

  一是要在立法上建立可行的宅基地使用权的转让制度。

  使所有权与宅基地使用权得到分离。所有权权利结构中的任何一项具体权利,理论上都是可以与所有权分离的,前提是要有一个与此相适应的完善的权利登记制度。要想在根本上解决宅基地使用权执行难的问题,必须在宪法等相关法律中明确规定农村房屋归村民所有,宅基地归村民使用。在执行过程中对被执行人基本生活予以保障的前提下,可以处分农村房屋及其集体土地来实现申请人的利益。这样系统化的加以配套规定,就能为执行工作提供法律依据,改变现行法律对农村宅基地执行问题不足的局面,使执行工作更好的在法制轨道上运行。

  二是以国家征用的方式解决。

  可以通过对法院强制执行的农村房屋与宅基地予以国家征用,用征用补偿款中的房屋价款和土地的增值价款来实现申请人的债权,同时国家征用补偿款中的安置款可以解决被执行人的生活问题;征用后,被执行人仍可以申请审批宅基地,解决其居住问题。通过这种方式不仅缓解了法院的执行压力,也维护了国家和当事人的合法权益。而且,通过征用的方式,使宅基地实现了国有化,已经具备城镇房产所应有的功能,因此对其执行,可适用有关对城市房产的执行措施。

  三是行政机关协助解决。

  依照最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定,人民法院执行集体土地使用权时,不能与国土资源部门取得一致意见的,法院得依法强制拍卖、变卖农村房屋的,土地管理部门应当给予办理过户手续。如不办理,法院可以按妨害民事诉讼的行为依法采取强制措施。




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